МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ТРУДА
ПТМК/04/2
Сводная
конвенция по труду в морском судоходстве
СБОРНИК КОММЕНТАРИЕВ К РЕКОМЕНДУЕМОМУ ПРОЕКТУ
Подготовительная техническая морская конференция
(Женева, 13-24 сентября 2004 г.)
МЕЖДУНАРОДНОЕ
БЮРО ТРУДА ЖЕНЕВА
ISBN
92-2-415812-9
Первое
издание, 2004 год
Названия,
соответствующие принятой в Организации Объединенных Наций практике, и изложение
материала в настоящей публикации не являются выражением какого-либо мнения
Международного бюро труда ни о правовом статусе любой страны, района или
территории, или их властей, ни о делимитации их границ. Упоминание названий
фирм и коммерческих изделий и процессов не означает их одобрения Международным
бюро труда, как и отсутствие упоминания конкретной фирмы, коммерческого изделия
или процесса не свидетельствует об их неодобрении.
1.
Рекомендуемый проект конвенции по труду в морском судоходстве, к которым
относятся настоящие Комментарии, разрабатывается с 2001 года. Можно сказать,
что начало этому процессу было положено резолюцией о пересмотре соответствующих
актов МОТ по морскому судоходству. Эта резолюция была единодушно принята
Паритетной морской комиссией (ПМК) в январе 2001 года1 и
представлена на рассмотрение Административного совета Международного бюро труда
на его 280-й сессии в марте того же года. Резолюция известна под названием
"Женевское соглашение" между представителями судовладельцев и
моряков, которые входят в состав ПМК под председательством правительственного
делегата и при участии представителя группы работодателей и представителя
группы работников в Административном совете. В резолюции отмечается, что
морское судоходство считается "первой в мире по-настоящему глобальной
отраслью экономики", которая "нуждается в принятии международных
ответных мер нормативного характера соответствующего вида – глобальных норм,
применимых ко всей отрасли". В ней предлагается "разработать акт,
который объединил бы в сводном тексте максимально возможное число актов из
существующей совокупности норм МОТ", в качестве приоритетной задачи
"с тем, чтобы повысить степень соответствия этих норм потребностям всех
участников в секторе морского судоходства". Этот акт должен "состоять
из нескольких частей, касающихся ключевых принципов таких трудовых норм,
которые могут быть определены, вместе с приложениями, которые содержат
требования в отношении каждой из частей. Этот акт должен также предусматривать
процедуру внесения поправок, которая обеспечила бы пересмотр приложений на
основе ускоренной процедуры внесения поправок". Административному совету
было рекомендовано создать "трехстороннюю рабочую группу высокого уровня
по вопросам трудовых норм в морском судоходстве" вместе с подгруппой в
целях оказания содействия в разработке этого акта. Административному совету
было настоятельно рекомендовано провести подготовительное совещание в 2004 году
для первого обсуждения предлагаемого акта, а также морскую сессию Международной
конференции труда в 2005 году для принятия этого акта.
2.
На своей сессии в марте 2001 года Административный совет согласился с
резолюцией ПМК и создал Трехстороннюю рабочую группу высокого уровня по
вопросам морских трудовых норм, которая провела свое первое совещание в декабре
2001 года. На этом совещании представители правительств выразили свою полную
поддержку2 восьми "предпочитаемым решениям",3
выдвинутым представителями судовладельцев и моряков в ПМК. Следует отметить,
что они не подвергали сомнению правовой статус и суть существующих морских
трудовых норм, а призывали к большей согласованности и ясности, более быстрой
приспособляемости и общей применимости. Представители судовладельцев и моряков
стремились, главным образом, приблизить содержащуюся в существующих нормах
систему защиты к соответствующим категориям работников, в форме, которая
согласуется с потребностями этого быстро развивающегося глобализованного
сектора, и повысить степень применимости системы с тем, чтобы судовладельцам и
правительствам, заинтересованным в создании достойных условиях труда, не
приходилось нести на своих плечах неравное бремя ответственности за обеспечение
такой защиты.4
__________________
1 JMC/29/2001/14, Appendix 2.
2 См. п. 48 доклада о работе
первого совещания в документе TWGMLS/2001/10.
3 Содержится в п. 3.23
документа TWGMLS/2001/1.
4 См. п. 3.1 документа
TWGMLS/2001/1. Особые проблемы изложены в пп. 3.3-3.22 этого документа.
3.
Рекомендуемый проект конвенции по труду в морском судоходстве сохраняет
верность принципам, установленным в 2001 году, во всех отношениях: с точки
зрения основного содержания, структуры и подхода.
а) Что касается
основного содержания, то проект, действительно, объединяет в сводный текст
максимально возможное число актов из существующей совокупности норм МОТ. В
полной мере учитывая заключения Рабочей группы Административного совета по
вопросам политики в области пересмотра норм, касающиеся конвенций о трудовых
нормах в морском судоходстве, изменения в существующих нормах сводятся, главным
образом, к корректировке деталей, которые, как считается, не приводят к
возникновению противоречий, или устраняют несоответствия между этими
конвенциями. В рекомендуемом проекте источник каждого положения, которое
базируется на существующей конвенции или рекомендации, указан в тексте в
(круглых) скобках. Эти ссылки даются для информации только на этом этапе: они
не появятся в окончательном тексте Конвенции.
b) Структура
остается в том виде, в каком она была первоначально запланирована, за
исключением изменений в терминологии в отношении "Правил", и
"Части А" и "Части В" "Кодекса", а статьи проекта
Конвенции устанавливают упрощенную процедуру внесения поправок, применяемую к
положениям Кодекса.
c) Что касается
общего подхода, то, как будет показано ниже, значительное внимание уделяется
повышению актуальности существующих конвенций по труду в морском судоходстве, с
точки зрения обеспечения их общей применимости, что предполагает достижение
двух целей: во-первых, обеспечение возможности ратификации в широких масштабах
единой Конвенций морскими государствами-членами МОТ и, во-вторых, надлежащее
применение ее положений. Для достижения этих целей – как кратко изложил эту
идею Председатель Группы высокого уровня на ее первом заседании – акт должен
быть негибким с точки зрения неукоснительного соблюдения прав, и гибким с точки
зрения осуществления, и главное внимание следует уделить созданию и сохранению
равных условий игры.5
______________________________
5 См. Раздел I Добавления к
Докладу о работе первого заседания (op. cit., в сноске 2 выше).
4.
Для достижения целей, поставленных в начале подготовительного процесса,
рекомендуемый проект конвенции по труду в морском судоходстве должен содержать
ряд новаторских решений, которые время от времени вызывают вопросы у
представителей правительств, которые знакомы с традиционными конвенциями МОТ.
Для МОТ многие из этих новых особенностей, в действительности, базируются на
признанных и принятых подходах, применяемых в других конвенциях в морском
секторе – в частности, в конвенциях Международной морской организации (ИМО).
Это касается общей структуры Конвенции, ее упрощенной процедуры внесения
поправок и системы выдачи свидетельств о соответствии судов требованиям
Конвенции. Однако решения ИМО не заимствовались целиком в связи с весьма
различающимися уставными требованиями, процедурами и философией МОТ (особенно,
теми из них, которые свойственны трипартизму). Для того чтобы понять причину,
по которой данное конкретное новшество считается необходимым, зачастую полезно
проанализировать эту особенность в контексте проблемы, которую она призвана
решать. Это утверждение особенно справедливо в отношении связи, существующей
между обязательной Частью А и факультативной Частью В Кодекса, которая будет
объяснена в настоящих Комментариях позднее (см. Комментарий 6). В этой связи
возникает вопрос: Почему в новой Конвенции не применяется подход, которому
обычно (но не всегда)6 следуют акты МОТ, когда обязательные
положения помещаются в международную трудовую конвенцию, а факультативные
положения – в международную трудовую рекомендацию, дополняющую данную
конвенцию? Ответ заключается в наличии базовой проблемы, связанной с
обеспечением возможности широкой ратификации новой конвенции. В настоящее время
действуют свыше 60 морских трудовых конвенций и рекомендаций, первые из которых
относятся еще к 20-м годам прошлого столетия и которые устанавливают
международные нормы почти для всех аспектов трудовой деятельности на борту
судов. Этот свод норм представляет собой значительное достижение в области
защиты соответствующих категорий трудящихся и для отрасли в целом. Однако,
несмотря на очевидный существенный интерес государств-членов к этим вопросам, о
чем свидетельствует большое число актов, уровень ратификации многих конвенций
остается весьма низким.7 Одной из установленных причин отсутствия
успеха с точки зрения ратификации отдельных конвенций в этой области является
высокий уровень подробных деталей, содержащихся в одном или двух обязательных
положениях, что создает препятствие для ратификации для некоторых стран, даже
если система защиты в охватываемых областях может быть не менее надежной в этих
соответствующих странах, чем это требуется по Конвенции. Связь, существующая
между Частью А и Частью В Кодекса, а также особый режим, который
предоставляется в Части В, являются, в действительности, результатом обсуждавшегося
в течение длительного времени и тщательно сбалансированного применения
упоминавшихся ранее принципа гибкости в отношении осуществления и принципа
неизменяемости в отношении прав, что способствует нахождению решения проблеме,
которая в ином случае может показаться неразрешимой.
_____________________
6 Недавняя Конвенция
(пересмотренная) 2003 года об удостоверениях личности моряков (185) является самым наглядным примером
включения (в Приложении III) факультативных "рекомендованных процедур и
методов".
7 См. список предлагаемых для
пересмотра конвенций и соответствующее число ратификаций в Добавлении I к
настоящему Сборнику комментариев.
5.
Рекомендуемый проект является результатом процесса активных и широких консультаций,
предшествующих проведению этой подготовительной технической конференции. С 2001
года8 были проведены четыре недельных совещания Рабочей группы
высокого уровня в целях осуществления обзора предыдущих проектов настоящего
текста. Эти совещания вызвали значительный интерес у государств-членов, причем
на четвертом совещании в январе 2004 года присутствовали 126 участников,
включая 45 правительственных делегаций. Кроме того, в течение этого периода
состоялись два двухнедельных совещания почти такой же по размеру Подгруппы
Рабочей группы высокого уровня для обсуждения текста и предложений. Этот
процесс консультаций был дополнен предоставлением конкретных возможностей
правительствам и представителям судовладельцев и моряков направлять письменные
материалы по различным проектам, которые рассматривались МБТ под руководством
должностных лиц Рабочей группы высокого уровня. Этот рекомендуемый проект
отражает выводы, сделанные в ходе упомянутого процесса консультаций, с учетом
мандата на объединение существующих конвенций в сводный документ и общих целей,
которые должны быть достигнуты в области разработки новой трудовой нормы в
морском судоходстве.
______________________
8 Первое совещание:
Заключительный доклад, Рабочая группа высокого уровня по трудовым нормам в морском
судоходстве, документ TWGMLS/2001/10 (Женева, 2001 г.); второе совещание:
Заключительный доклад, Рабочая группа высокого уровня по трудовым нормам в
морском судоходстве, документ TWGMLS/2002/13 (Женева, 2002 г.); третье
совещание: Заключительный доклад, Рабочая группа высокого уровня по трудовым
нормам в морском судоходстве, документ TWGMLS/2003/10 (Женева, 2003 г.);
четвертое совещание: Заключительный доклад, Рабочая группа высокого уровня по
трудовым нормам в морском судоходстве, документ TWGMLS/2004/19 (Нант, 2004 г.)
6.
С учетом процесса обширных консультаций, проводимых при разработке нынешнего
текста, Рабочая группа высокого уровня на своем четвертом совещании в январе
2004 года рекомендовала Подготовительной технической морской конференции проводить
свою работу, обращая свое внимание, прежде всего, на те вопросы, которые
по-прежнему остаются не решенными, поскольку они нуждаются в дальнейшем
обсуждении или являются спорными, а не рассматривать вновь вопросы, которые
были предметом расширенных трехсторонних обсуждений и соглашений.9
Вопросы, определенные в качестве тем, которые нуждаются в дальнейшем обсуждении
на предстоящей Конференции, указаны в скобках и подчеркнуты. В целях оказания
содействия проведению обзора и обсуждения должностные лица Рабочей группы
высокого уровня рекомендовали применять два вида скобок и соответствующих
обозначений с тем, чтобы провести различие между вопросами, которые считаются
спорными, и темами, которые просто нуждаются в рассмотрении и принятии решения.
Квадратные скобки и сплошное подчеркивание, т.е. [xxxxx], используются в
рекомендуемом проекте для обозначения спорных вопросов. Фигурные скобки и
прерывистое подчеркивание, т.е. {xxxx}, используются для обозначения
предложений, которые еще не обсуждались (которые могут и не быть спорными).
___________________________
9 См. резолюцию, принятую на ее
четвертом совещании, которая прилагается к настоящему Докладу, op. cit., сноска
8 выше.
7.
Представителям правительств настоятельно рекомендуется принять участие в работе
Подготовительной конференции и иметь при этом возможность обсуждать заключенные
в скобки вопросы и указывать области, которые, по их мнению, могут создать
значительные трудности в области достижения беспрецедентной цели МОТ: а именно,
широкомасштабной ратификации конвенции по труду в морском судоходстве,
содержащей, по мере возможности, основные положения всех современных
международных трудовых конвенций МОТ, которые, в индивидуальном порядке, имеют
различные и зачастую относительно низкие уровни ратификации.
8.
В частности, выражается надежда, что представители смогут не только привлечь
внимание к областям, в которых их правительства могут иметь значительные
трудности с отдельными положениями, но также указать, насколько далеко их
правительства могли бы быть готовы пойти во имя участия в общем соглашении, и
предложить пути, при помощи которых соответствующие положения могли бы стать
приемлемыми для их правительств. В этой связи важно отметить, что на четвертом
совещании Группы высокого уровня правительства заявили о принятии ими того
факта, что новая конвенция может привести к внесению изменений в существующее
законодательство: требование о сохранении статуса-кво на национальном уровне в
каждой стране, в действительности, привело бы к разрушению целей новой
Конвенции.
9.
Как уже указывалось, одно из новаторских решений, необходимых для достижения
целей настоящего акта, связано со структурой Конвенции. В соответствии с
рекомендациями, подготовленными для МБТ, рекомендуемый проект Конвенции имеет
различные части, которые вместе могли бы составить Конвенцию. Предлагаемая
Конвенция могла бы состоять из трех разных, но взаимосвязанных частей – Статей,
Правил и Кодекса.
В Статьях и
Правилах излагаются основные права и принципы и базовые обязательства государств-членов,
ратифицировавших Конвенцию. Статьи и Правила могут быть изменены только
Генеральной конференцией в рамках статьи 19 Устава Международной организации
труда (см. Статью XIV Конвенции).
В Кодексе
детально регламентируется порядок применения Правил. Он состоит из Части А
(обязательные Стандарты) и Части В (факультативные Руководящие принципы). В
Кодекс могут вноситься поправки на основе упрощенной процедуры, изложенной в
Статье XV Конвенции, за одним исключением (см. пункт 3 Раздела 5 Конвенции).
Поскольку Кодекс подробно регламентирует порядок осуществления, то поправки к
нему не должны выходить за пределы общей сферы действия Статей и Правил.
10.
Правила и Кодекс разбиты на общие области в рамках пяти Разделов:
Раздел 1:
Минимальные требования в отношении работы моряков на борту судна
Раздел 2:
Условия занятости
Раздел 3:
Помещения для экипажа, условия для отдыха, питание и столовое обслуживание
Раздел 4: Охрана
здоровья, медицинское обслуживание, бытовые условия и социальное обеспечение
Раздел 5:
Соблюдение и обеспечение применения
11.
Разделы представлены в так называемом "вертикальном" формате с целью
облегчения процессов обсуждения и обзора. Каждый Раздел содержит группу
положений, касающихся отдельного принципа или права (или меры по обеспечению
соблюдения в Разделе 5) и имеет связанную нумерацию. Первая группа в Разделе 1
состоит, например, из Правила А1.1, за которым следует Стандарт А1.1, а затем
Руководящий принцип В1.1 (взятый из Части В Кодекса). Таким образом, эксперты по
проведению обзора могут сразу же увидеть общий объем применения конкретного
Правила или обязательства. Трехсторонние участники, возможно, пожелают
рассмотреть вопрос о том, следует ли использовать этот вертикальный подход или
более традиционный "горизонтальный" подход (когда все правила
помещаются вместе, за ними следуют все положения Части А, а затем группируются
вместе все положения Части В Кодекса) для разработки проекта Конвенции, которая
будет представлена на рассмотрение Международной конференции труда.
12.
Структура Конвенции должна содействовать достижению трех основных целей:
а) заложить (в
своих Статьях и Правилах) прочный свод принципов и прав;
b) обеспечить
(посредством Кодекса) значительную степень гибкости в отношении путей
осуществления государствами-членами этих принципов и прав; и
c) обеспечить (в
рамках Раздела 5) надлежащее соблюдение и применение этих принципов и прав.
13. Существует
две области для гибкого применения положений в процессе осуществления: первая
область – это возможность для государства-члена, в случае необходимости (см.
пункт 3 Статьи VI), выполнять подробные требования Части А Кодекса на основе
принципа эквивалентности по существу (как это определено в пункте 4 Статьи VI).
14. Вторая
область гибкого применения обеспечивается за счет формулировки в более общем
виде обязательных требований многих положений в Части А, что предоставляет
более широкую свободу действий в отношении конкретных мер, которые должны быть
предусмотрены на национальном уровне. В таких случаях рекомендации в отношении
осуществления даются в факультативной Части В Кодекса. Таким путем
государства-члены, ратифицировавшие Конвенцию, могли бы установить вид мер,
которые можно было бы ожидать от них согласно соответствующему общему обязательству
в Части А (а также мер, которые необязательно потребовались бы в данном
конкретном случае).
15.
Хотя государства-члены, ратифицировавшие Конвенцию, не будут связаны
рекомендациями, содержащимися в Части В, они, в соответствии с пунктом 2 Статьи
VI, должны будут уделять надлежащее внимание выполнению своих обязанностей по
Части А Кодекса в порядке, предусмотренном в Части В. Если после должного
рассмотрения соответствующих Руководящих принципов, они принимают решение
предусмотреть принятие различных мер с целью выполнения требований Стандарта,
который предоставляет, как минимум, ту же защиту, что и меры, предлагаемые в
Руководящих принципах, то они имеют полную свободу действий в этом отношении.
Однако, следуя этим рекомендациям, государство-член может быть уверено, без
дальнейшего рассмотрения этого вопроса, в том, что предусмотренные им меры
являются адекватными для выполнения соответствующих обязанностей по Части А.
Это в равной степени будет относиться к органам, ответственным за проведение
обзора осуществления международных трудовых конвенций, особенно к тем из них,
которые занимаются рассмотрением докладов, представляемых
государствами-членами, ратифицировавшими Конвенцию, в соответствии со статьей
22 Устава МОТ.
16.
Поэтому, с точки зрения правовых норм, существует императивное обязательство
"должным образом учитывать" факультативные рекомендации, содержащиеся
в Части В Кодекса. Это обязательство предусмотрено в Статье VI Конвенции, и
более подробно рассматривается в Комментарии 6 ниже. Но какими будут конкретные
последствия для государств-членов, ратифицировавших Конвенцию, с точки зрения
режима, который регламентирован в Части В Кодекса? Этот вопрос был поднят
некоторыми трехсторонними участниками, и он был решен на основе следующих
договоренностей, которые были официально достигнуты на совещании Группы
высокого уровня в Нанте в этом году:
Вопрос: Является
ли Часть В обязательной?
Ответ: Нет.
Вопрос: Может ли
Часть В игнорироваться государствами-членами, ратифицировавшими Конвенцию?
Ответ: Нет.
Вопрос:
Проверяется ли осуществление Части В инспекторами государства порта?
Ответ: Нет.
Вопрос: Должно
ли государство-член, ратифицировавшее Конвенцию, следовать рекомендациям,
содержащимся в Части В?
Ответ: Нет, но
если оно не следует рекомендациям, то ему, возможно, потребуется обосновать
правильность тех методов, при помощи которых оно осуществляет соответствующие
обязательные положения сводной Конвенции.
Эти
договоренности должны быть четко отражены в самой Конвенции или в связанной с
ней документации.
17.
В рекомендуемом проекте упомянутые выше договоренности отражены частично в
Пояснительных примечаниях к Конвенции (см. Комментарий 14 ниже), а частично в
основной части Конвенции (см. Правило 5.2.1, пункт 3). На них можно было бы
также конкретно обратить внимание Международной конференции труда с целью их
утверждения в качестве части подготовительной работы.
Комментарии к Преамбуле и Статьям
Преамбулы
к конвенциям не являются обязательными для сторон, но они представляют собой
официальное выражение их намерений. Так, в предлагаемой Преамбуле высказывается
четко выраженное намерение, чтобы новая сводная Конвенция охватывала, в
частности, основополагающие принципы, содержащиеся, в первую очередь, в "основополагающих
конвенциях" МОТ (пункт 2 Преамбулы), в рамках общей правовой основы
базовых всеобщих конвенций в секторе морского судоходства: Конвенции
Организации Объединенных Наций 1982 года по морскому праву (пункт 7). Особая
ссылка делается на Статью 94 Конвенции, в начале которой устанавливается, что:
Каждое
государство эффективно осуществляет в административных, технических и
социальных вопросах свою юрисдикцию и контроль над судами, плавающими под его
флагом. ... Каждое государство, в частности: ... принимает на себя в
соответствии со своим внутренним правом юрисдикцию над каждым судном, плавающим
под его флагом, и над его капитаном, офицерами и экипажем в отношении
административных, технических и социальных вопросов, касающихся данного судна.
Оговорка в конце пункта 8 Преамбулы "и что Статья 217 устанавливает
обязательства в отношении обеспечения выполнения норм" помещена в фигурные
скобки для обсуждения, поскольку ставится под сомнение соответствие Статьи 217
Конвенции Организации Объединенных Наций 1982 года по морскому праву, так как
она касается обязательств государства флага в отношении предотвращения,
сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов, а не
социальных вопросов.
18.
Первая Статья об общих обязательствах начинается (пункт 1) словами:
"Каждое государство-член, ратифицирующее настоящую Конвенцию". В
соответствии с практикой в области разработки международных трудовых конвенций,
последующие ссылки в Конвенции, например на "каждое государство-член"
или на "государство-член", будут пониматься как ссылки на
государства-члены, которые ратифицировали Конвенцию, если иное не следует из
контекста.
19.
В пункте 2 делается ссылка на "действенное применение и соблюдение"
настоящей Конвенции. Один правительственный представитель выразил свое
несогласие в связи с включением слов "обеспечение соблюдения", так
как их смысл уже отражен во фразе "действенное применение".
1.
В Статье II даются общие определения терминов (пункт 1), употребляемых в
различных частях Конвенции, а также устанавливается общая сфера применения
Конвенции (пункты 2-6). Слова "если не предусмотрено иное" в пункте 1
позволяют вносить конкретные изменения в общие определения для целей отдельных
положений Правил или Кодекса. Однако, что касается термина "моряк",
то общее определение, содержащееся в подпункте f), можно было бы повсеместно
сохранить в тексте Конвенции, применяя его, по мере необходимости, с учетом
индивидуальных особенностей конкретных категорий моряков (см. последнее
предложение в пункте 3 ниже) путем ограничения сферы применения отдельных
положений. Это допускается пунктом 2 Статьи II.
2.
В подпункте е) пункта 1 предлагается новое определение (по сравнению с
предыдущими проектами Конвенции), касающееся "требований настоящей
Конвенции". В предыдущих проектах в тексте Конвенции зачастую делались
ссылки на "стандарты настоящей Конвенции", и в рамках Группы высокого
уровня часто задавались вопросы о том, что конкретно имелось в виду под этой
фразой. В рекомендуемом проекте термин "стандарты" повсеместно
заменен в тексте словом "требования" с тем, чтобы не путать его с
термином "Стандарты" в Части А Кодекса. В добавленном здесь
определении